河南省人民政府
关于深入推进新型城镇化建设的
实 施 意 见
豫政 〔2016〕62号
各省辖市、省直管县(市)人民政府,省人民政府各部门:
为贯彻落实《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》(国发〔2016〕8号)和省委城市工作会议精神,推动新型城镇化更好更快发展,现结合我省实际,提出如下实施意见。
一、总体要求
全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以及中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神,按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,以人的城镇化为核心,更加注重提高户籍人口城镇化率,更加注重城乡基本公共服务均等化,更加注重环境宜居和历史文脉传承,更加注重提升人民群众的获得感和幸福感,紧紧围绕新型城镇化目标任务,坚持点面结合、统筹推进,充分发挥综合试点的示范作用,着力解决“三个一批人”城镇化问题;坚持纵横联动、协调推进,加强部门间政策制定和实施的协调配合,确保改革举措和政策落地生根;坚持补齐短板、重点突破,加快完善现代城镇体系,推进中原城市群一体化发展,充分释放新型城镇化蕴藏的巨大内需潜力,充分发挥城镇化建设作为供给侧结构性改革的重要平台作用,为经济持续健康发展提供持久强劲动力。
二、有序推动农业人口向城镇转移落户
(一)继续深化户籍制度改革。围绕加快提高户籍人口城镇化率,各省辖市、县(市、区)政府要抓紧出台本地户籍制度改革的具体实施意见,制定实施推动非户籍人口在城镇落户方案,促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户。鼓励各省辖市、县(市、区)进一步放宽落户条件,凡在城镇具有合法固定住所(包含租赁房屋)的,不受房屋面积限制,均准予入户。全面放开对高校毕业生、技术工人、中职学校毕业生、农村升学学生和参军进入城镇、留学归国人员的落户限制。合理设立集体户口,方便符合条件但无个人合法房屋产权的人员进城落户。
(二)全面推行居住证制度。贯彻落实《居住证暂行条例》(国务院令第663号),加快制定居住证实施办法。各省辖市、县(市、区)要建立健全以居住证为载体、与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制,保障居住证持有人在居住地享有基本公共服务,享有按照国家有关规定的其他便利。鼓励各省辖市、县(市、区)政府根据本地实际,不断扩大对居住证持有人提供的公共服务范围,缩小与户籍人口基本公共服务的差距,避免居住证与基本公共服务脱钩。
(三)强化“一基本两牵动三保障”机制。推动产业集聚区提质转型创新发展,提升服务业“两区”(商务中心区和特色商业区)建设水平,创造更多就业岗位,保障农业转移人口稳定就业。严格落实各级政府住房保障建设责任,切实满足外来应保障人员基本居住需求。落实和完善农民工随迁子女就地就近入学政策,保障农民工随迁子女以公办学校为主接受义务教育,以公办幼儿园和普惠性民办幼儿园为主接受学前教育;创新义务教育转移支付与学生流动相适应的管理机制,实现相关教育经费可携带,增强学生就读学校的可选择性。落实相关免费政策,鼓励符合条件的进城务工人员随迁子女接受中等职业教育。实施《河南省农村劳动力职业技能培训规划》,完善职业培训补贴政策,持续抓好农民工技能培训,进一步提升农民工技能素质。全面实施全民参保登记计划,进一步完善城乡居民养老保险制度;抓好城乡居民基本医疗保险整合,实现全省范围内医疗费用异地结算;推动农民工与城镇职工平等参加各项社会保险并平等享受待遇。
(四)建立健全农业人口转移激励机制。加快推进土地承包经营权、农村宅基地和农村集体资源型资产确权登记颁证,维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。有序推进农村产权制度改革,搭建农村产权交易平台,推动农村资产资源资本化、流动化,促进城乡生产要素平等交换和公共资源均衡配置。积极推动农村集体经济组织股份合作制改革试点工作,探索农村集体经济组织成员资格认定办法和集体经济有效实现形式,保护成员的集体财产权和收益分配权。推进城乡建设用地增减挂钩试点工作,进一步完善收益形成与返还机制,将指标交易收益用于改善农民生产生活条件,建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。继续抓好长垣县农村集体经营性建设用地入市试点工作,稳妥有序开展农村承包土地的经营权抵押贷款和农民住房财产权抵押贷款全国试点。
三、加快构建现代城镇体系
(五)提升中原城市群一体化发展水平。编制实施中原城市群发展规划,打造支撑中部崛起的核心增长区域和带动全国发展的新空间。加快轨道交通网络建设,2020年前全面建成米字形高速铁路网,建成新郑机场—郑州南站、郑州南站—登封—洛阳、焦作—济源—洛阳、郑开延长线等城际铁路,构建以郑州为中心的半小时核心圈、1小时紧密圈。实施国家高速公路网繁忙路段拓宽改造,提高跨省通道和城市群核心圈加密路段、紧密圈联通路段综合运输能力。强化综合运输通道支撑和拓展功能,以产业集聚区和服务业“两区”为载体,培育一批特色优势产业集群。创新跨区域生态建设与环境治理联动机制,加快重大线性工程沿线和淮河、长江、黄河等河流及其主要支流沿岸生态廊道建设。统筹规划建设高速联通、服务便捷的信息网络,鼓励大型医疗机构跨区域布点,促进科技资源开放共享,建立一体化人力资源市场,促进人才、科技等要素高效配置和合理流动。
(六)加快郑州都市地区建设。围绕建设国家中心城市,重点推进枢纽体系、物流体系、产业支撑体系和开放体系建设,建成一批具有战略突破作用的重大工程。优化中心城区空间布局,进一步强化主城区综合服务功能,统筹推进航空城综合开发、新城区有序拓展和外围组团建设,构建通勤高效、功能互补、生态隔离的空间结构。以一体化交通网络建设为先导,优化区域分工和产业布局,推动郑州与周边毗邻城市融合发展,打造中原城市群核心增长极。
(七)提高地区性中心城市发展水平。以强化产业支撑和提升综合服务功能为重点,推进中心城市产业结构和空间布局优化调整,增强要素集聚、科技创新、高端服务能力,壮大综合实力。全面提升洛阳市辐射带动能力,整合放大工业基础、科技创新、人文历史、生态环境等资源优势,建设全国重要的先进制造业基地和国际文化旅游名城,吸引人口加快集聚,形成带动全省经济发展新的增长极。深入推进郑汴一体化,建设开港经济带、郑汴学研带、沿黄生态走廊,打造郑汴一体化升级版。全面提升省际交界地区中心城市商贸、文化、卫生、教育、交通等综合服务功能,增强要素集聚能力,加快形成区域性经济中心。推动工业基础较好城市壮大规模实力、传统农区城市加速工业化和城镇化步伐、资源型城市转型可持续发展,逐步发展成为100万人口以上的大城市。推进中心城市组团式发展,强化中心城区与组团间产业链接、基础设施和公共服务体系对接,形成分工合理、功能互补、联动发展的格局。
(八)培育壮大新兴中小城市。实施百城建设提质工程,全面提升基础设施和公共服务保障能力,增强县级中小城市综合承载能力。持续推进产业集聚区、服务业“两区”建设,增强产业就业支撑能力,吸引农业转移人口加快集聚,培育形成一批50万人以上的中等城市和30万人以上的新兴城市。深化省直管县体制改革,加快发展成为人口在50万人左右的地区副中心城市,形成全省区域经济新的战略支点。
(九)有重点地发展小城镇。实施重点镇建设示范工程,推动其向小城市或特色小镇发展,依托特色园区发展特优产业,打造一批具有特色优势的商贸物流、先进制造、休闲旅游、民俗文化传承等魅力小城镇。开展经济发达镇行政管理体制改革试点和特大镇功能设置试点,赋予镇区人口10万人以上的特大镇部分县级管理权限,鼓励其按照相同人口规模城市市政设施标准进行建设。加强其他小城镇规划、建设、管理,使其建设成为服务“三农”的重要载体和面向周边农村的生产生活服务中心。
四、全面提升城镇综合承载能力
(十)大力推进棚户区改造。实施棚户区改造行动计划和城镇旧房改造工程,加快推进城镇棚户区和城中村改造,有序推进旧住宅小区综合整治、危旧住房和非成套住房改造,加强配套基础设施建设,2020年基本完成现有城镇棚户区、城中村和危房改造。贯彻落实国家和省关于推进棚户区改造货币化安置工作的有关精神,支持各地结合实际,积极探索,创新货币化安置方式,努力提高棚户区改造货币化安置率。加强棚户区改造工程质量监督,严格实施质量责任终身追究制度。
(十一)加快城市综合交通网络建设。实施道路交通畅通工程,优化街区路网结构,打通丁字路和封闭街区,加快建设快速路,优化主次干道功能,提高城市道路网络连通性和可达性,到2020年城市建成区人均道路面积达到13.5平方米,县城达到16平方米。加快推进郑州、洛阳市城市轨道交通建设,支持其他有条件的省辖市发展轨道交通和大容量快速公交系统。畅通城市进出通道,加强综合交通枢纽建设,鼓励省辖市依托高铁站、城际站、机场及公路运输场站,加快完善换乘枢纽、停车场等集疏运体系,促进不同运输方式和城市内外交通之间顺畅衔接,实现“零距离换乘、无缝化衔接”。积极推进充电站、充电桩等新能源汽车充电设施建设。
(十二)加强市政公用设施建设。加快南水北调中线工程配套水厂和缺水县供水设施建设,推动既有水厂和管网改造;加快城镇生活污水垃圾处理设施建设,实施雨污分流改造,推动垃圾综合处理,争取到2020年城市公共用水普及率达到98%,实现污水垃圾处理设施建制镇全覆盖。积极引导热电机组加快建设完善配套供热管网。依托国家油气干线,引导天然气管道向用气市场集中、规模较大、管道经济效益较好的乡镇及产业集聚区延伸,力争到“十三五”末全部县及具备条件的乡镇、产业集聚区通上管道天然气。加强地下综合管廊建设,有序推进海绵城市建设,到2020年基本建成地下综合管廊1000公里左右,城市建成区20%以上、县城10%以上的面积达到海绵城市建设目标要求。
(十三)提升城市公共服务水平。实施第二期学前教育三年行动计划和扩充城镇义务教育资源五年计划,加快城镇中小学和幼儿园建设,增加城镇基础教育资源供给。全面实施健康扶贫建设、妇幼健康和计划生育服务保障、公共卫生服务能力促进、疑难病症诊治能力提升、人口健康信息化建设、中医药传承与创新等6大工程,提高医疗卫生服务质量和效率,增强卫生综合服务能力。加强公共文化体育服务设施以及社区服务综合信息平台规划建设,基本完成基层综合文化中心建设,打造包括物流配送、便民超市、银行网点、零售药店、家庭服务中心等在内的便捷生活服务圈。加强社区养老设施和养老机构建设,构建以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系。完善城市突发公共事件应急指挥体系、保障体系和应急预案,提升处置突发事件和危机管理水平。
(十四)加快新型城市建设。持续实施“宽带中原”战略和“互联网+”行动,加强信息基础设施建设,到2020年宽带网络全面覆盖城乡,光纤到户覆盖城市所有家庭,固定宽带家庭普及率达到80%;深化城市智慧化服务集成应用,开展新型智慧城市试点示范,建设智慧城市。继续实施蓝天工程、碧水工程,基本消除省辖市城市建成区黑臭水体,加快绿道系统、公园绿地建设,有序推进生态系统修复,打造生态宜居城市。实施全民节能行动计划,全面推进工业、建筑、交通运输、公共机构等领域节能;实施全民节水行动计划,加快供水管网节水改造,推广高效节水产品,积极推进中水回用,全面建设节水型城市。加强生活垃圾分类回收与再生资源回收的衔接,建立覆盖城镇社区的再生资源回收体系,推进城镇生活垃圾、餐厨废弃物、建筑垃圾等集中化处置和资源化利用。加强历史文化名城、名镇和历史街区保护,提升洛阳龙门石窟、安阳殷墟、登封“天地之中”历史建筑群、大运河河南段、丝绸之路河南段等世界文化遗产保护管理水平。
五、带动城乡一体化发展
(十五)加快城乡一体化示范区建设。加快城市功能区综合连片开发,推动绿色、低碳、集约、紧凑发展,吸引人口和高端要素集聚。协同推进产业集聚区、商务中心区和都市生态农业园区建设,构建先进制造业、现代服务业、都市生态农业互促共进的产业格局。积极推进城乡一体化发展体制机制改革探索,在土地集约节约利用、基本公共服务均等化、城乡金融服务、社会管理等重点领域开展先行先试。开展国家产城融合示范区试点建设。
(十六)有序推进新农村建设。按照产业、村庄、土地、公共服务和生态规划“五规合一”要求,科学编制新农村发展规划。坚持因地制宜、分类指导、分批推进,对产业有基础、发展有条件、空间布局合理的村镇,建设新农村规划引导点。加强农村基础设施和公共服务设施配套,全面改善农村生产生活条件,逐步实现基本公共服务均等化。加强农村人居环境综合整治,开展美丽乡村示范创建,争取到2020年60%以上的村庄达到美丽乡村建设要求,有条件的县形成2—3条美丽乡村示范带。加强历史文化传统村落保护,保持乡村风貌、民族文化和地域文化特色。
(十七)促进农村一、二、三产业融合发展。以县级行政区为基础、以建制镇为支点,搭建农村一、二、三产业融合发展服务平台,建立多形式利益联结机制,扶持农民工返乡创业,积极发展规模种养业、农产品加工业和农村服务业,推进生产、加工、物流、营销等一体化发展。强化体验活动创意、农事景观设计、乡土文化开发,大力拓展农业的生态美化、旅游休闲、文化传承、健康养老、科普教育等功能,提高农业综合效益。实施农村精品旅游线路和休闲观光农业品牌培育计划,建设一批特色旅游村镇。到2020年建设一批农村一、二、三产业融合发展示范县(市、区),主要农产品加工转化率达到60%以上。
(十八)带动农村电子商务发展。落实国家电信普遍服务补偿机制,实施宽带乡村工程,加快农村及偏远地区光纤宽带网络建设,提升农村地区宽带接入速率。开展电子商务进农村综合示范,积极探索农村市场新模式、新业态,推进连锁经营与电子商务融合发展,搭建公益性为主的农村流通电子商务公共服务平台,建设完善农村电子商务综合服务网络体系。进一步完善农村商贸物流配送体系,支持适应乡村特点的商品集散平台和物流中心建设,鼓励电子商务第三方交易平台渠道下沉,带动农村特色产业发展,推进农产品进城、农业生产资料下乡。
(十九)推进易地扶贫搬迁。实施黄河滩区居民迁建安居工程,推动不具备基本发展条件的贫困地区村庄搬迁脱贫。在县城、小城镇或产业集聚区附近建设集中安置区,使更多贫困劳动力转移到二、三产业就业,转移到城镇落户。积极争取中央财政对我省易地扶贫搬迁的转移支付,加大各级政府财政投入。鼓励引导金融机构为符合条件的搬迁项目提供中长期贴息贷款支持。统筹谋划安置区产业发展与群众就业创业,确保搬迁群众生活有改善、发展有前景。
六、完善创新新型城镇化体制机制
(二十)完善土地保障机制。加快编制“十三五”土地整治规划,抓紧完成各级土地规划调整完善工作,划定永久基本农田、生态保护红线和城市开发边界。总结完善城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策,完善并推广有关经验模式,在符合国家规定条件的38个国定贫困县和5个开展易地扶贫搬迁的贫困老区县,允许将增减挂钩结余指标在省域范围内有偿流转使用。建立城镇低效用地再开发激励机制,组织各地对空闲土地核实底数,分类有序处置,推进城镇低效用地再开发、农村土地综合整治、工矿废弃地复垦利用和历史遗留矿山地质环境恢复治理,盘活存量建设用地。开展各类开发区(国家级、省级开发区)土地节约集约利用评价,完成国土资源部确定的30个城市中心城区节约集约用地评价,开展国土资源节约集约模范县(市)创建活动。建立建设用地批、征、供、用、管衔接机制,加强新型城镇化推进过程中的建设用地批后监管。
(二十一)创新投融资机制。深化政府和社会资本合作,全面放开城市基础设施建设运营市场,广泛吸收各类资本投入城市基础设施、棚户区改造和教育、医疗、养老、文化等公共服务设施建设运营。加快理顺市政公用产品和服务价格形成机制,完善政府补贴及监管机制,确保社会资本进入后能够获得合理收益。优化政府投资结构,健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制,加大对农业转移人口市民化相关配套设施建设的投入。积极争取国家资金,支持城镇基础设施和公共服务设施建设;支持有条件的地方通过发行地方政府债券拓宽城市建设融资渠道。深化与国开行、农发行等政策性金融机构的合作,争取其加大对新型城镇化建设领域的信贷支持力度;鼓励引导各商业银行、保险公司等金融机构,围绕服务全省城镇化重点项目建设,加大金融创新力度,积极探索设立城镇化专项投资基金、融资租赁、发行债券、夹层投资、债贷组合等业务,支持重点企业发展,加快推进重点项目建设。支持城市政府推行基础设施和租赁房资产证券化,提高城市基础设施项目直接融资比重。
(二十二)完善城镇住房制度。深化住房制度改革,以满足新市民住房需求为主要出发点,以购租并举为主要方向,加快建立购租并举、市场配置与政府保障相结合的住房制度,健全以市场为主满足多层次需求、以政府为主提供基本保障的住房供应体系。进一步扩大住房保障范围,将符合条件的农业转移人口纳入住房保障体系,将公租房保障范围扩大到非户籍人口。加快推广住房保障货币化补贴制度,实现由实物与租赁补贴相结合逐步转向货币化补贴为主。培育发展以住房租赁为主营业务的专业化企业,支持其通过租赁或购买社会闲置住房开展租赁经营,引导住房租赁企业和房地产开发企业经营新建租赁住房。加强房地产市场调节调控,推动各省辖市、县(市)加快编制本地住房建设规划,统筹安排住宅用地年度供应规模、住房建设总量、供应结构、空间布局和开发时序。鼓励引导农民进城购房,对农业转移人口购买首套房给予补贴或贷款贴息,鼓励商业银行开展农村居民个人住房贷款业务,加强对农民进城购房的金融支持。
(二十三)创新城市规划管理体制。推进“多规合一”,加强国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、生态环境保护等各类规划的协调衔接,强化空间规划的精准套合。加强空间开发管制,根据城市的人口变化、资源禀赋和环境承载能力,合理确定城市规模,实行一、二、三产业复合和经济、生态、人居功能复合布局。启动省辖市和县城新一轮城市总体规划修编,合理确定各类用地的容积率、建筑密度等指标,控制超强度开发,争取用三年左右时间,实现设市城市、县城控制性详细规划全覆盖。依法加强规划编制和审批管理,严格执行城乡规划法规定的原则和程序,落实城市政府定期向同级人大常委会报告城市规划实施情况制度。全面开展城市设计工作,以提升城市品质、彰显城市特色、增强城市活力为目标,大力推进城市设计编制工作。实施提升县级城市管理水平三年行动计划,着力解决城市“脏、乱、差”等顽疾,努力提升县(市)整体形象和精细化管理水平。理顺城市管理体制,加快推进城市管理和综合执法体制改革,积极推进城管领域大部门制改革。
七、加快推进新型城镇化综合试点工作
(二十四)深入推进国家级试点工作。推动洛阳、濮阳、兰考、新郑、禹州、长垣等国家新型城镇化综合试点地方围绕国家批复方案,在建立农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续的投融资机制等方面开展深入探索,尽快形成可复制、可推广的经验和模式。推动兰考、偃师、禹州等3个国家县城基础设施投融资体制改革试点地方以推广PPP模式为重点,加快形成与本地城镇化进程相适应的多元化融资渠道。推动济源、林州等2个国家中小城市综合改革试点地方深入开展试验示范。加强对试点工作的跟踪指导和监督检查,及时总结推广试点工作的成功经验和有效做法。
(二十五)有序推进省级试点工作。推动20个省级新型城镇化综合试点地方在完善“五规合一”规划体系、推进产城互动发展、完善基础设施配套、吸引农民进城购房、分类推进新农村建设、提高公共服务保障水平等领域率先开展改革试验,探索不同区域、不同发展阶段地区加快新型城镇化进程的有效路径。研究制定支持试点地方制定先行先试的政策措施,加快推动试点地方建立工作机制,明确责任分工,有序推进试点工作。
八、健全新型城镇化工作推进机制
(二十六)强化责任落实。各级、各部门要高度重视,把科学推进新型城镇化发展摆上突出位置,凝心聚力抓好落实。省有关部门要按照职能分工,重点围绕人口转移落户、农民权益保障、建设用地保障、基础设施建设资金筹措、住房保障等制定出台推进新型城镇化建设的具体政策举措,强化对各地新型城镇化工作的指导,尽快建立与新型城镇化发展相适应的统计标准体系和评估体系。各地要进一步完善城镇化工作机制,凝聚各部门合力,共同推动新型城镇化取得更大成效。
(二十七)加强监督检查。省城镇化工作领导小组办公室要加强统筹协调,适时组织省有关部门对各省辖市和省直管县(市)新型城镇化建设情况进行督促检查,确保各项政策举措落地生根。
(二十八)强化宣传引导。各地、各部门要广泛宣传推进新型城镇化的新理念、新政策、新举措,及时报道典型经验和做法,强化示范效应,凝聚社会共识,为推进新型城镇化营造良好的社会环境和舆论氛围。
河南省人民政府
2016年9月30日