党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三

五年远景目标的建议》明确提出实施城市更新行动，这是以习近平同志为核心的党中央站在全面

建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，准确研判我国城市发展新

形势，对进一步提升城市发展质量作出的重大决策部署，为“十四五”乃至今后一个时期做好城

市工作指明了方向，明确了目标任务。我们要深刻领会实施城市更新行动的丰富内涵和重要意

义，在全面建设社会主义现代化国家新征程中，坚定不移实施城市更新行动，推动城市高质量发

展，努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。

　　一、实施城市更新行动的重要意义

　　城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，在党和国家工作全局中具有举足轻

重的地位。城市建设既是贯彻落实新发展理念的重要载体，又是构建新发展格局的重要支点。实

施城市更新行动，推动城市结构调整优化和品质提升，转变城市开发建设方式，对全面提升城市

发展质量、不断满足人民群众日益增长的美好生活需要、促进经济社会持续健康发展，具有重要

而深远的意义。

　　（一）实施城市更新行动，是适应城市发展新形势、推动城市高质量发展的必然要求。改革

开放以来，我国城镇化进程波澜壮阔，创造了世界城市发展史上的伟大奇迹。2019年我国常住人

口城镇化率60.6%，已经步入城镇化较快发展的中后期，城市发展进入城市更新的重要时期，由

大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从“有没有”转向“好不好”。从国际

经验和城市发展规律看，这一时期城市发展面临许多新的问题和挑战，各类风险矛盾突出。我们

不仅要解决城镇化过程中的问题，还要更加注重解决城市发展本身的问题，制定实施相应政策措

施和行动计划，走出一条内涵集约式高质量发展的新路。

　　（二）实施城市更新行动，是坚定实施扩大内需战略、构建新发展格局的重要路径。城市是

扩内需补短板、增投资促消费、建设强大国内市场的重要战场。城市建设是现代化建设的重要引

擎，是构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的重要支点。我国城镇

生产总值、固定资产投资占全国比重均接近90%，消费品零售总额占全国比重超85%。实施城市

更新行动，谋划推进一系列城市建设领域民生工程和发展工程，有利于充分释放我国发展的巨大

潜力，形成新的经济增长点，培育发展新动能，畅通国内大循环，促进我国经济长期持续健康发

展。

　　（三）实施城市更新行动，是推动城市开发建设方式转型、促进经济发展方式转变的有效途

径。城市建设是贯彻落实新发展理念、推动高质量发展的重要载体。随着我国经济发展由高速增

长阶段进入高质量发展阶段，过去“大量建设、大量消耗、大量排放”和过度房地产化的城市开

发建设方式已经难以为继。实施城市更新行动，推动城市开发建设方式从粗放型外延式发展转向

集约型内涵式发展，将建设重点由房地产主导的增量建设，逐步转向以提升城市品质为主的存量

提质改造，促进资本、土地等要素根据市场规律和国家发展需求进行优化再配置，从源头上促进

经济发展方式转变。

　　（四）实施城市更新行动，是推动解决城市发展中的突出问题和短板、提升人民群众获得感

幸福感安全感的重大举措。在经济高速发展和城镇化快速推进过程中，我国城市发展注重追求速

度和规模，城市规划建设管理“碎片化”问题突出，城市的整体性、系统性、宜居性、包容性和

生长性不足，人居环境质量不高，一些大城市“城市病”问题突出。在这次新冠肺炎疫情中，城

市建设领域的一些问题和短板更加凸显。通过实施城市更新行动，及时回应群众关切，着力解

决“城市病”等突出问题，补齐基础设施和公共服务设施短板，推动城市结构调整优化，提升城

市品质，提高城市管理服务水平，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。

　　二、实施城市更新行动的目标任务

　　实施城市更新行动，总体目标是建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城

市，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量、城市竞争力，走出一条中国特色城市发展道

路。主要任务包括：

　　（一）完善城市空间结构。健全城镇体系，构建以中心城市、都市圈、城市群为主体，大中

小城市和小城镇协调发展的城镇格局，落实重大区域发展战略，促进国土空间均衡开发。建立健

全区域与城市群发展协调机制，充分发挥各城市比较优势，促进城市分工协作，强化大城市对中

小城市辐射带动作用，有序疏解特大城市非核心功能。推进区域重大基础设施和公共服务设施共

建共享，建立功能完善、衔接紧密的城市群综合立体交通等现代设施网络体系，提高城市群综合

承载能力。

　　（二）实施城市生态修复和功能完善工程。坚持以资源环境承载能力为刚性约束条件，以建

设美好人居环境为目标，合理确定城市规模、人口密度，优化城市布局，控制特大城市中心城区

建设密度，促进公共服务设施合理布局。建立连续完整的生态基础设施标准和政策体系，完善城

市生态系统，保护城市山体自然风貌，修复河湖水系和湿地等水体，加强绿色生态网络建设。补

足城市基础设施短板，加强各类生活服务设施建设，增加公共活动空间，推动发展城市新业态，

完善和提升城市功能。

　　（三）强化历史文化保护，塑造城市风貌。建立城市历史文化保护与传承体系，加大历史文

化名胜名城名镇名村保护力度，修复山水城传统格局，保护具有历史文化价值的街区、建筑及其

影响地段的传统格局和风貌，推进历史文化遗产活化利用，不拆除历史建筑、不拆真遗存、不建

假古董。全面开展城市设计工作，加强建筑设计管理，优化城市空间和建筑布局，加强新建高层

建筑管控，治理“贪大、媚洋、求怪”的建筑乱象，塑造城市时代特色风貌。

　　（四）加强居住社区建设。居住社区是城市居民生活和城市治理的基本单元，要以安全健

康、设施完善、管理有序为目标，把居住社区建设成为满足人民群众日常生活需求的完整单元。

开展完整居住社区设施补短板行动，因地制宜对居住社区市政配套基础设施、公共服务设施等进

行改造和建设。推动物业服务企业大力发展线上线下社区服务业，满足居民多样化需求。建立党

委领导、政府组织、业主参与、企业服务的居住社区治理机制，推动城市管理进社区，提高物业

管理覆盖率。开展美好环境与幸福生活共同缔造活动，发挥居民群众主体作用，共建共治共享美

好家园。

　　（五）推进新型城市基础设施建设。加快推进基于信息化、数字化、智能化的新型城市基础

设施建设和改造，全面提升城市建设水平和运行效率。加快推进城市信息模型（CIM）平台建

设，打造智慧城市的基础操作平台。实施智能化市政基础设施建设和改造，提高运行效率和安全

性能。协同发展智慧城市与智能网联汽车，打造智慧出行平台“车城网”。推进智慧社区建设，

实现社区智能化管理。推动智能建造与建筑工业化协同发展，建设建筑产业互联网，推广钢结构

装配式等新型建造方式，加快发展“中国建造”。

　　（六）加强城镇老旧小区改造。城镇老旧小区改造是重大的民生工程和发展工程。全面推进

城镇老旧小区改造工作，进一步摸清底数，合理确定改造内容，科学编制改造规划和年度改造计

划，有序组织实施，力争到“十四五”期末基本完成2000年前建成的需改造城镇老旧小区改造任

务。不断健全统筹协调、居民参与、项目推进、长效管理等机制，建立改造资金政府与居民、社

会力量合理共担机制，完善项目审批、技术标准、存量资源整合利用、财税金融土地支持等配套

政策，确保改造工作顺利进行。

　　（七）增强城市防洪排涝能力。坚持系统思维、整体推进、综合治理，争取“十四五”期末

城市内涝治理取得明显成效。统筹区域流域生态环境治理和城市建设，将山水林田湖草生态保护

修复和城市开发建设有机结合，提升自然蓄水排水能力。统筹城市水资源利用和防灾减灾，系统

化全域推进海绵城市建设，打造生态、安全、可持续的城市水循环系统。统筹城市防洪和排涝工

作，科学规划和改造完善城市河道、堤防、水库、排水系统设施，加快建设和完善城市防洪排涝

设施体系。

　　（八）推进以县城为重要载体的城镇化建设。县城是县域经济社会发展的中心和城乡融合发

展的关键节点，在推动就地城镇化方面具有重要作用。实施强县工程，大力推动县城提质增效，

加强县城基础设施和公共服务设施建设，改善县城人居环境，提高县城承载能力，更好吸纳农业

转移人口。建立健全以县为单元统筹城乡的发展体系、服务体系、治理体系，促进一二三产业融

合发展，统筹布局县城、中心镇、行政村基础设施和公共服务设施，建立政府、社会、村民共建

共治共享机制。

　　三、完善住房制度

　　坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，着力解决住房结构性供给不足的矛盾，完善住房

市场体系和住房保障体系，基本建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，推动实现

全体人民住有所居。

　　（一）稳妥实施房地产长效机制方案。因城施策，落实城市主体责任，健全政策协同机制、

省部市联动机制、监测预警机制、市场监管机制和舆论引导机制，建立房地产金融审慎管理制

度，全面开展房地产市场调控评价考核工作，着力稳地价、稳房价、稳预期，促进房地产市场平

稳健康发展。

　　（二）完善住房保障体系。加快构建以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住

房保障体系，结合城镇棚户区改造和老旧小区改造，有效增加保障性住房供应。以解决新市民住

房困难为出发点，大力发展租赁住房，完善长租房政策，扩大小户型、低租金的保障性租赁住房

供给，探索支持利用集体建设用地按照规划建设租赁住房。

　　（三）完善土地出让收入分配机制。以住房需求为导向配置土地资源，增加住房建设用地供

给，优化住房供应结构。深化土地供给侧结构性改革，建立以需求定供给、以效益定供给的城市

建设用地供应机制，提高土地利用效益。

　　（四）改革完善住房公积金制度。扩大缴存范围，覆盖新市民群体。优化使用政策，为发展

租赁住房和城镇老旧小区改造提供资金支持。进一步加强住房公积金管理信息化建设，提高监管

服务水平。

　　（五）提升住房品质。完善住房建设标准规范，加强质量安全监管，提高住房设计和建造水

平，建设功能完善、绿色宜居、健康安全的高品质住房，不断改善人民群众住房条件和居住环

境。

　　四、提高城市治理水平

　　城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，要大幅提升城市科学化、精细化、

智能化治理水平，切实提高特大城市风险防控能力。

　　（一）创新城市治理方式。运用新一代信息技术建设城市综合运行管理服务平台，加强对城

市管理工作的统筹协调、指挥监督、综合评价，推行城市治理“一网统管”。从群众身边小事抓

起，以绣花功夫加强城市精细化管理。

　　（二）深化城市管理体制改革。建立健全党委政府统筹协调、各部门协同合作、指挥顺畅、

运行高效的城市管理体系，坚持依法治理，注重运用法治思维和法治方式解决城市治理突出问

题，加强城市管理执法队伍建设，推进严格规范公正文明执法。

　　（三）加强特大城市治理中的风险防控。全面梳理城市治理风险清单，建立和完善城市安全

运行管理机制，健全信息互通、资源共享、协调联动的风险防控工作体系，实现对风险的源头管

控、过程监测、预报预警、应急处置和系统治理。实施城市建设安全专项整治三年行动，加强城

市应急和防灾减灾体系建设，综合治理城市公共卫生和环境，提升城市安全韧性，保障人民生命

财产安全。

　　五、实施城市更新行动要做到“六个必须”

　　（一）必须加强党对城市工作的领导。深入学习贯彻习近平总书记关于城市工作的重要论述

和指示批示精神，进一步增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，全面加强

党的领导，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，建立健全党委统一领导、党政齐抓共管

的城市工作格局。

　　（二）必须坚持以人民为中心的发展思想。坚持人民城市人民建、人民城市为人民，满足人

民群众对城市宜居生活的新期待，着力解决城市发展过程中的不平衡不充分问题，创造优良人居

环境，始终做到城市发展为了人民、城市发展依靠人民、城市发展成果由人民共享，不断实现人

民对美好生活的向往。

　　（三）必须坚定不移贯彻新发展理念。适应我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，

转变城市发展方式，将创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念贯穿实施城市更新行动的全

过程和各方面，推动城市实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。

　　（四）必须坚持“一个尊重、五个统筹”。认识、尊重、顺应城市发展规律，树立正确的发

展观和政绩观，统筹城市工作的各个方面各个环节，整合各类资源，调动各方力量，提高城市工

作水平，不断增强城市的整体性、系统性、生长性，提高城市的承载力、宜居性、包容度。

　　（五）必须加快改革创新步伐。坚定不移深化改革，加快完善城市规划建设管理体制机制，

形成一整套与大规模存量提质改造相适应的体制机制和政策体系，健全社会公众满意度评价和第

三方考评机制，推动城市发展质量变革、效率变革、动力变革，促进城市治理体系和治理能力现

代化。

　　（六）必须用统筹的方法系统治理“城市病”。把城市作为“有机生命体”，建立完善城市

体检评估机制，统筹城市规划建设管理，系统治理“城市病”等突出问题。把城市作为巨型复杂

系统来统筹安排各方面的工作，持续推动城市有机更新，促进城市全生命周期的可持续发展。